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为法官“减负”的十大改革措施

时间:  2018-09-06 16:36:19

为法官“减负”的十大改革措施
 
国家法官学院 蒋惠岭
 
大多数的消费者都喜欢“物美价廉”而反对“质次价高”,司法资源的消费者(当事人)同样企盼尽快结案而能同时获得不打折扣的正义。但是,这或许只能作为一种只能逐步接近却永远无法实现的理想状态,因为公正与效率是一对矛盾的两个方面总是处在相互作用之中,而在其中发挥关键作用的是司掌审判权的法官。法官的状态在相当程度上决定着司法服务的质量,而在案件剧增、司法焦虑的时代,如何在为司法提速的同时为法官“减负”,成为当前热议的话题。
 
法官的负担通常分为两个方面,即物质的和精神的。物质负担通常指办案数量的压力,而精神负担是指法官对案件质量、申诉信访、公众满意、政治期待的焦虑。关于为法官减负的具体背景,本文不再多谈。下面以对症下药的思维,简要论述为司法提速、为法官减负的10项措施。
 
措施一:完善多元化纠纷解决机制。法院在国家治理中的地位固然重要,但也只是国家治理体系的一个组成部分。当案件无限制、无休止地涌入司法渠道时,这条“正义生产线”可能因不堪重负而崩溃。为此,中央决定建立完善多元化纠纷解决体系,激活、培育、发展、完善法院之外的其他纠纷解决机制,如人民调解、行政调解、律师调解、行业调解、商事调解、行政裁决、仲裁等。最高人民法院以“诉调对接”为抓手,打造多元化解平台,发挥司法的引领、推动、保障作用,引导当事人自主解决纠纷,培育社会自愈能力。特别是通过诉调对接机制,将起诉到法院的大量案件通过诉讼外解纷机制予以分流化解,“好钢用在刀刃上”。优化司法资源配置。截至2017年底,全国各级法院共设置诉调对接中心3320个,发挥诉调对接中心纠纷处理集散地、调度站和分流点的作用。全国法院已吸收特邀调解组织2.2万余个,特邀调解员7.8万余人。可见,多元化纠纷解决机制为法官减负发挥着“釜底抽薪”的作用。
 
措施二:实现案件繁简分流的“程序减负”。如果将纠纷解决机制比作一个漏斗,那么诉调对接、调解前置就是在解决纠纷的前端机制,繁简分流是解决纠纷进入法院后分流处理的中端机制,而司法审判则是化解疑难复杂案件的后端机制。人民法院推行专业化审判、集中审理、类案审理、“门诊式”审理等,注重刑事、民事、行政诉讼以及一审、二审不同程序之间的有效衔接,实现简案快审、繁案精审,合理配置司法资源、缓解办案压力、提高审判质效。尽管实践中存在繁简区分的标准不易确定,简单案件和重大疑难复杂案件的甄别难以把握,初次分流与二次甚至再次分流衔接不畅等问题,但以繁简分流为主的“程序减负”是必然选择。
 
措施三:建立四级法院科学定位的审级制度。中国法院实行四级两审终审制,但我国审级功能划分不够清晰、初审的事实裁判不够扎实、上诉审不区分事实问题和法律问题等,导致了很多无谓的重复审判,浪费审判资源配置,影响司法终局性和权威性,进而导致诉外不当渠道横生,法官负担加重。十八届四中全会确定了“一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”的改革方向,但实际上由于审级制度改革受到传统观念的影响,加上法官来源、程序精密度、一审质量、当事人接受度等多种因素的影响,审级制度改革一直未有实质推进。下一步,这项改革应当首先从程序上区别事实审与法律审,厘清四级法院功能定位,在此基础上重新设计简易程序和普通程序、一审程序和二审(再审)程序,实现审判资源的最佳利用。
 
措施四:提高审判工作专门化程度。现代社会生活的复杂性催生了审判机构、审判组织、审判人员、审判程序的专门化,而审判工作专门化在很大程度上带来了法律适用标准的统一、审判程序的顺畅、审判人员的高水准以及司法效率的提升。在专门法院制度改革进程中,一方面我国知识产权法院、金融法院、互联网法院的设立可以满足审判专门化的实际需求,另一方面各界正在研讨中的劳动法院、少年家事法院、环境法院等也反映了专门化的趋势。另外,法院内部各种类型的专门审判庭或专门合议庭也适应了审判专门化的要求。从事某些专门类型案件的审判人员也要求具备相应的专门培训、实践经验甚至专门资质。当然,在适应审判专门化趋势的同时,还要考虑案件数量、案件地域分布、法院审级差别,以及审判人员因办理专门案件而可能引起的视野局限等问题,争取做到扬长避短。
 
措施五:扩大独任制适用范围。按照我国法律规定,独任庭、合议庭、审委会是当前的三种审判组织形式。由于存在审判资源不足、合议庭“形合实独”等问题,法律界一直在讨论扩大独任制适用范围,但尚无实质进展。人们经常把原因归于法官素质不适应、程序保障不足、当事人诉讼权利保护不力等,但更重要的是我们对独任制和合议制的设计用途理解有误。事实认定依靠的是自由心证,而法律适用依靠的是法律解释。按照决策组织和程序理论,法律适用结论的“多数决”与立法过程相似,反映法官的价值观、法律水平,可以体现一定程度的司法民主。而认定事实的自由心证过程应当由审理该案的法官直接完成而无需实行“多数决”。确定独任制与合议制的适用范围与案件大小难易、法官经验多寡有关,但关键因素还是事实问题和法律问题决策组织和程序方面的差异。下一步的改革应当充分考虑这一因素。
 
措施六:改革诉讼收费制度。诉讼收费制度是调节司法需求与司法资源矛盾的有效杠杆。2006年颁布的《诉讼费用交纳办法》与当前社会需求和改革要求已不相适应,在一定程度上造成了公共资源浪费和诉讼效率低下,无法调动当事人的主观能动性。因此,完善诉讼费制度、建立发挥诉讼费杠杆作用的新机制已是迫在眉睫的事情。纵观其他国家和地区的做法,通过设置诉讼费减免机制、分段收费机制、惩罚机制,发挥了诉讼费的杠杆作用。英国近年来的诉讼费制度改革便是成功的范例。我国的改革方案也在研拟之中,有一些措施也已在尝试。例如,最高人民法院规定,当事人接受法院的委托调解提议的,可以适当减免诉讼费用。如果一方当事人无正当理由不参与调解或者不履行调解协议的,即使该当事人胜诉,人民法院也可以判决其多负担有关费用。这些机制可以在一定程度上促进当事人选择非诉讼纠纷解决机制,避免滥诉、恶意诉讼,引导当事人理性诉讼,但只有全面、系统改革诉讼收费制度才能发挥其整体效能。
 
措施七:重新设计审限制度。审理期限制度是司法效率的“引擎”,但也是套在法官头上的一个“紧箍咒”。与外国相比,审理期限曾被当作中国司法的一个优势,但后来因法官职业属性的回归、案件数量剧增,加之以不合理的诉讼程序以及畸形的司法考核,审限制度的主观性、粗放性以及与司法规律的矛盾突显出来。其实,除了审限的积极作用外,我们还要认识到,审限是国家为实现公平正义付出的司法(时间)成本,同时也是对法官的约束,是国家对当事人效率期待的承诺。不过,当事人为了自己的利益而提起诉讼时也需要付出必要的诉讼成本,而这部分诉讼成本应当与国家为实现公平正义而支付的公共司法成本相区分,但我国法律所规定约束法官的审理期限中却在相当程度上包括了本应由当事人付出的时间成本,如答辩、举证、准备意见、起草讼词等花费的时间。目前虽有各种版本的“工作量测算法”测算法官的工作量,但也存在标准单一、方法机械的问题,更没有强调法官工作量的上限及相应的处理方式。下一步应当首先对司法工作整体作一次全面的成本效益分析,分清成本类别,调整分担方案,从政府、社会、当事人的角度审视审限制度,拟定改革方案,尽量避免审限成为刺激纠纷进入司法渠道的工具。
 
措施八:为法院系统增加必要的人力资源。为法官减负的一个简单办法是增加法院人力资源投入,包括增加法官人数。案件越多,司法人员配置应当越充足。但由于统计学上并没有案件数量与人力资源配比的科学答案,所以简单的增编建议不容易被接受,并经常被内部挖潜措施取代。尽管如此,“人案比”“人口与司法人员比”在总体上还是应当有个标准的。例如,我国台湾地区人口为2300万,其司法人员编制为14000人(含法官、辅助人员、行政人员),每10万人口配备司法人员61人。韩国人口为4800万,其司法人员编制约为17000人,每10万人口配备35名司法人员。而我国每10万人口配备司法人员约25名,即便加上聘用人员,最多能达到35名。可见,我国法院系统的人员编制数量并不算多,何况法院的职责仍在扩张中,简单地拒绝为法院增编并非合理之举。
 
措施九:改革司法考核机制。让客观存在的工作量转化为法官的“负担”的是司法考核机制。考核机制的积极作用不可否认,但其负面作用也已为人们所认识。对法官的考核与对普通工作人员或公务员的考核有根本不同,其中最重要的就是法官所完成的审判工作不仅是“技术活儿”,更是“良心活儿”。“技术活儿”的量化在一定程度上是成立的,但“良心活儿”的量化会摧毁司法的本质属性,甚至将这轮司法改革获得的司法职业化、法官职业化管理模式的改革成果拉回到改革前的泥潭。中央的司法改革方案曾反复强调取消不合理的司法考核指标,减轻给法官施加的不当压力,但考核作为最直接、简单、“公平”的管理方法实在是法院的领导者舍不得松开的最后一道“紧箍咒”。下一步,应当设计符合司法规律、适应法官职业的全新的司法考核机制,让司法回到其本来的轨道上。
 
措施十:推进智慧法院建设。中央提出要“推动信息技术和司法工作的深度融合”,就是在向科技要正义,向科技要效率。在这方面,法院系统积极运用信息技术,建成服务所有法官、覆盖所有案件、打通所有流程的网上办公、办案系统。通过从立案到归档各个环节的信息管理,为办案人员提供卷宗阅览、文书制作、审批流转等各种辅助支持手段,实现法院内部审判管理的高效运转。目前网上办案平台已经覆盖全国3523个法院,并做到了所有案件特征信息实时汇聚司法大数据管理和服务平台。根据要求,各级人民法院要实现“全业务网上办理、全流程依法公开、全方位智能服务”的智慧法院工作形态。通过互联网、云计算、大数据等信息科技在司法领域的深度应用,智慧法院可以实现诉讼流程全在线,院内平台与院外多平台信息共享与对接,节约法院和当事人之间信息传输的成本;通过充分利用司法大数据的优势,实现类案推送、诉讼事项模块化,以智能化的方式为法官减负。